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Jean-Paul Costa

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Les nouveaux défis de la Cour européenne des droits de l’Homme


28 mai 2010

Le Président de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH), Jean-Paul Costa, était l’invité des Rencontres du Cercle des Européens - L’Express, le 20 mai 2010*. Présentant les forces et faiblesses de "la Cour de Strasbourg", Jean-Paul Costa a expliqué qu’après 60 ans d’existence, celle-ci se trouvait à un tournant de son histoire. Il a ainsi présenté le processus de réforme engagé lors de la conférence d’Interlaken. Le Président Costa a éclairé les enjeux de la ratification par l’UE de la Convention européenne des droits de l’Homme, qui malgré les obstacles à surmonter, marque "la construction d’un espace juridique européen".


Président de la Cour européenne des droits de l’Homme depuis janvier 2007, Jean-Paul Costa a été élu pour la première fois juge à la Cour en 1998. De 2001 à 2007 il en a été Vice-président. Nommé auditeur au Conseil d’Etat en 1966 à sa sortie de l’ENA, il a été Rapporteur, puis Assesseur (1989-1993) et Président de la de sous-section à la section du contentieux (1993-1998). Entre 1981 et 1984, il est Directeur du cabinet du ministre de l’Education nationale (Alain Savary). Durant toute sa carrière, Jean-Paul Costa a enseigné le droit, à Science Po Paris, à l’ENA ou encore aux Universités d’Orléans et de Paris I.

Jean-Paul Costa © Cercle des Européens 2010
Noëlle Lenoir, Jean-Paul Costa, Christian Makarian © Cercle des Européens 2010
Rencontre Cercle des Européens - Jean-Paul Costa © Cercle des Européens 2010
Rencontre Cercle des Européens - Jean-Paul Costa © Cercle des Européens 2010
Noëlle Lenoir, Jean-Paul Costa, Christian Makarian © Cercle des Européens 2010
Rencontre Cercle des Européens - Jean-Paul Costa © Cercle des Européens 2010
Noëlle Lenoir, Jean-Paul Costa, Christian Makarian © Cercle des Européens 2010
Noëlle Lenoir et Jean-Paul Costa © Cercle des Européens 2010
Noëlle Lenoir, Jean-Paul Costa, Christian Makarian © Cercle des Européens 2010

* Les propos de Jean-Paul Costa ont été tenus à titre personnel et n’engagent pas l’institution qu’il préside

Le digne héritier de René Cassin

En introduction des débats, la Présidente du Cercle des Européens a souligné le caractère exceptionnel de ce rendez-vous, autour "d’un homme d’exception", dont la parole publique est rare. Le Président Jean-Paul Costa nous a fait l’honneur de sa présence au moment où, passé le cap des 60 ans, "la Cour européenne des droits de l’Homme se trouve à un tournant de son histoire". "Bien plus qu’une Cour européenne, il s’agit d’une Cour internationale, dont le prestige et l’influence dépasse de loin les contours du continent européen", a déclaré Noëlle Lenoir. En 60 ans, la Cour a "façonné les systèmes de droit européens, mais également nos sociétés".

Conseiller d’Etat, avant d’être élu juge à la Cour européenne des droits de l’Homme en 1998, puis Président en janvier 2007, Jean-Paul Costa fait figure de "champion de la démocratie", à laquelle il a consacré sa carrière de juriste. Noëlle Lenoir a ajouté qu’il apparaissait ainsi comme "le digne héritier de René Cassin", co-auteur de la Convention européenne des droits de l’Homme, signée en 1950, et père de la CEDH dont il a été Président.

Christian Makarian, Directeur-adjoint de la rédaction de L’Express et animateur du débat a tenu à mettre en avant l’engagement viscéral de son journal "dans la défense et la promotion des principes fondamentaux des droits de l’Homme", témoignant ainsi de l’honneur de recevoir le Président Jean-Paul Costa.

"La Cour de la grande Europe"

Jean-Paul Costa a d’abord salué, comme Président de la "Cour de Strasbourg", la présence du Maire actuel et de l’ancien Maire de la ville, Roland Ries et Fabienne Keller.

Puis il a souligné un premier paradoxe concernant la CEDH qui est à la fois "très connue et très mal connue". Il ne passe pas un jour sans que les médias parlent de recours déposés devant la Cour ou de ses décisions, mais sans trop connaitre pour autant ses compétences et son activité.

Instituée en janvier 1959, soit six ans après l’entrée en vigueur de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (CEDH) signée à Rome, le 4 novembre 1950, la CEDH compte 47 juges, soit un par Etat signataire de la Convention et membres du Conseil de l’Europe (cf Liste et fiches des pays membres). Ce qui représente 800 millions de citoyens. Elle est "la Cour de la grande Europe". Seuls la Biélorussie – "pour des raisons de politique intérieure" - et le Saint-Siège – "pour des raisons plus complexes" - ne font pas partie de la CEDH.

Des cas extrêmement variés et de problèmes nouveaux

L’autre grande caractéristique de la Cour, réside dans "les situations extrêmement variées auxquelles elle doit faire face".

Cela s’explique en premier lieu du fait des différences culturelles et politiques des 47 Etats membres ainsi que par la grande variété de droits garantis par la Convention : de la prohibition de la torture jusqu’au droit à un procès équitable ou à la liberté d’association.

Le Président a cité un exemple d’un arrêt récent, relatif à une entrave aux droits électoraux en Bosnie-Herzégovine (Sejdić et Finci c. Bosnie et Herzégovine). L’interdiction pour certaines minorités de se présenter aux élections législatives étant contraire à la Convention, la Bosnie-Herzégovine "est en train de modifier sa Constitution - établie par les accord de Dayton – afin de se mettre en conformité avec le jugement de la Cour".

Jean-Paul Costa a enfin évoqué l’évolution des contentieux et notamment le nombre grandissant "d’affaires concernant les rapports entre l’Etat et les religions". Une requête contre l’interdiction des minarets en Suisse a ainsi été récemment déposée. La Cour a en outre déjà rendu des arrêts sur le port du foulard islamique en France et en Turquie, "en donnant satisfaction aux Etats défendeurs". La question de l’interdiction du port de la Burqa, "est l’illustration de ce phénomène", pourrait ainsi un jour être portée devant la CEDH.

Forces et faiblesses de la Cour

Jean-Paul Costa a ensuite précisé en quoi le fonctionnement de la Cour, basé sur le droit de recours individuel, constituait "sa force et de sa faiblesse". La Cour est en effet très accessible. N’importe lequel des 800 millions de citoyens peut, s’il a épuisé les voies de recours internes, déposer un recours à Strasbourg "en cas de violation de ses droits élémentaires". Il n’y a pas de frais de justice, pas de représentation obligatoire par un avocat jusqu’au stade de la recevabilité et pas d’obstacle linguistique puisque la première requête peut être rédigée dans la langue nationale. "Autant d’atouts pour le citoyen lui permettant d’éviter l’arbitraire".

Cette accessibilité, qui est le secret du succès de la Cour, est aussi "une faiblesse car c’est la cause principale de son engorgement". D’où "un besoin urgent de réforme", a indiqué le Président.

Au 1er janvier 2010, la Cour comptait 119 300 affaires pendantes. Plus de la moitié d’entre elles sont dirigées contre quatre pays : la Russie, la Turquie, l’Ukraine, et la Roumanie. Le nombre d’arrêts rendus par la Cour a explosé depuis 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole 11 qui introduit la saisine directe de la Cour (On parle à partir de cette date de la "nouvelle Cour", issue de la fusion entre les trois organes mis en place à l’origine : la Commission européenne des droits de l’Homme, la Cour européenne des droits de l’Homme et le Comité des ministres du Conseil de l’Europe). Ainsi, 90% des arrêts rendus par la Cour depuis sa création l’ont été entre 1998 et 2009. Depuis 1959, la Cour a rendu plus de 10 000 arrêts. En 2009, 57 000 requêtes recevables ont été enregistrées – sachant que 90 % des requêtes introduites sont irrecevables - et 1625 arrêts ont été rendus.

La déclaration d’Interlaken et le processus de réforme de la Cour

Le Président a indiqué que la Cour se trouvait en effet à un tournant de son histoire. La conférence ministérielle organisée dans le cadre de la présidence suisse du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, à Interlaken, les 18 et 19 février 2010, avait pour but de réfléchir à l’avenir et aux grands défis de la Cour. La "déclaration d’Interlaken" a posé les jalons d’un processus de réforme répondant à une première urgence : "lutter contre l’engorgement de la Cour et résorber l’arriéré de requêtes". Car la Cour se rend ainsi coupable d’un "dépassement du délai raisonnable, qu’elle essaie par ailleurs de faire respecter par les systèmes judiciaires nationaux". Si ce processus de réforme est aussi fondamental, c’est que l’efficacité et la pérennité de la Cour sont en jeu. Il s’agit de "maintenir la qualité de nos jugements malgré le poids quantitatif", en se prémunissant par la même contre les critiques dont font parfois l’objet les décisions de la Cour.

L’un des principaux axes d’Interlaken réside dans une meilleure application du principe de subsidiarité que le Président Costa a préféré appeler : "principe de responsabilité partagée entre les Etats et la Cour". Ce qui implique une meilleure protection des droits de l’homme au niveau national, de nature à contribuer au désengorgement de la Cour, tout en allant "dans les sens des intérêts des citoyens eux-mêmes".

Cette responsabilité partagée doit également "entrainer un nouvel équilibre juridique" à travers une participation renforcée des Cours constitutionnelles nationales à la protection des droits fondamentaux ; "droits qui sont souvent les même dans les constitutions nationales et la Convention". C’est tout l’enjeu de la réforme au sein du Conseil constitutionnel portant sur la question prioritaire de constitutionnalité, dont la mise en oeuvre "participera indirectement à améliorer l’efficacité de la CEDH".

Outre le remplacement du Comité de trois juges par un juge unique pour l’examen des requêtes manifestement irrecevables, la Cour envisage également pour remédier à sa surcharge, de créer de nouvelles structures internes permettant de filtrer et trier les requêtes par ordre d’importance. Le Protocole 14 qui entrera en vigueur le 1er juin 2010, contient un ensemble de réformes visant à améliorer l’efficacité de la Cour.

La CEDH au cœur de tensions politiques

"La CEDH repose sur un paradoxe politique fondamental", a indiqué Jean-Paul Costa. Les Etats ont créé et soutiennent financièrement une juridiction qui a le pouvoir de les condamner pour violation des principes de la Convention. Ce qui peut être difficile à expliquer aux opinions publiques. Les Etats s’exposent ainsi a des sanctions financières, lorsque la Cour décide qu’il faut accorder "une satisfaction équitable au requérant". Parfois, les arrêts de la Cour conduisent "à l’obligation pour les Etats de modifier leur législation et parfois même leur Constitution".

Ce "paradoxe permanent" est source de tensions, exposant la Cour à "des critiques de caractère politique". Le Président a fermement récusé ce type de critiques en soulignant que la Cour se veut impartiale, en rendant "des arrêts juridiques fondés sur des principes de droit".

La CEDH se retrouve également au milieu de conflits politiques entre Etats. En dehors du recours individuel, la Cour traite en effet des requêtes interétatiques, "toujours conflictuelles". Un arrêt récent relatif à un litige entre Chypre et la Turquie a été rendu concernant l’occupation de la partie Nord de l’île. Jean-Paul Costa a également mentionné deux affaires pendantes opposant la Géorgie à la Russie. Certaines requêtes individuelles peuvent également cacher "des conflits plus indirects". Récemment, deux requêtes ont été déposées contre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, qui concernent indirectement le conflit du Haut-Karabagh, territoire revendiqué par les deux Etats.

Enjeux, obstacles et conséquences de la ratification par l’UE de la Convention européenne des droits de l’Homme

Le Traité de Lisbonne prévoit la ratification par l’Union européenne de la Convention européenne des droits de l’Homme. La mesure est en discussion depuis de très nombreuses années. Elle constitue, selon Jean-Paul Costa, une étape très importante dans "la construction d’un espace juridique européen et d’une Europe des droits fondamentaux".

Lorsque cette adhésion sera effective, un requérant pourra contester devant la CEDH une décision, une directive ou un règlement pris par l’UE, et non plus seulement une décision prise par l’un des 27 Etats membres.

Cette ratification, qui fait l’objet de négociations entre la Commission européenne et la CEDH, se heurte "à des difficultés politiques, techniques et psychologiques". Pour surmonter ces difficultés, il faudra avant tout "démontrer qu’il n’y a pas de hiérarchie entre les deux Cours, mais qu’elles sont complémentaires". La Cour de Luxembourg doit conserver le monopole de l’interprétation et de l’application du droit communautaire, la CEDH celui de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Parmi les obstacles techniques, cette ratification mettra l’UE et les Etats partie à la Convention "sur un même pied d’égalité", ce qui signifie concrètement que l’UE devra compter un juge à la CEDH. La question de son élection est donc posée. Il faudra également que le Comité des ministres du Conseil de l’Europe comporte un représentant de l’UE. Jean- Paul Costa a mentionné le travail "très intéressant" du Parlement européen sur le sujet, dont la conclusion a été l’adoption d’une résolution.

S’agissant d’éventuels conflits entre l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’UE – qui a depuis le 1er décembre 2009, valeur contraignante – et celle de la Convention européenne des droits de l’Homme, il importe de souligner que ces deux textes "se recoupent largement". La Charte contient par ailleurs une disposition sur un principe de correspondance, renvoyant à la jurisprudence de Strasbourg l’interprétation d’un article de la Charte lorsqu’il affirme un droit ou une liberté déjà affirmé par la CEDH. Si la Cour du Luxembourg interprète la Charte et la Cour de Strasbourg la Convention, elles s’inspirent chacune de la jurisprudence de l’autre. Il pourra y avoir des divergences d’interprétation, mais il faut les "relativiser".

L’influence de la CEDH

Après 11 ans comme juge et 3 ans et demi comme Président de la Cour, Jean-Paul Costa a mis en exergue, en guise de conclusion,"l’importance du travail de cette juridiction, son influence sur les systèmes nationaux et sa contribution à la protection des droits de l’Homme en Europe". "Il s’agit d’un travail lourd, parfois ingrat mais toujours passionnant".

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