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Alain Lamassoure: "Le Traité de Lisbonne instaure une sorte de triumvirat"

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06 juin 2008

Député européen et ancien représentant du Parlement européen à la Convention européenne, Alain Lamassoure commente la mise en œuvre du Traité de Lisbonne du point de vue du fonctionnement et de l’équilibre institutionnel de l’Union. S’agissant de la désignation du Président du Conseil et du Haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, il plaide pour une "procédure ouverte et transparente" et pour le report de ces nominations après les élections européennes de juin 2009.


Alain Lamassoure ©Parlement européen

Alain Lamassoure est Député européen (1989-1993 et depuis 1999) (Groupe PPE) et ancien représentant du Parlement européen à la Convention européenne (2002-2003). Au niveau national, Alain Lamassoure fut ministre délégué aux Affaires européennes entre 1993 et 1995, puis ministre délégué au Budget entre 1995 et 1997.


Le Cercle des Européens : La présidence française de l’Union, qui débute le 1er juillet prochain, a pour mission de lancer la mise en œuvre des réformes institutionnelles prévues par le Traité de Lisbonne. Les négociations sont déjà en cours pour la désignation du nouveau président du Conseil européen et du nouveau Haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, qui devraient entrer en fonction au 1er janvier 2009. Vous avez récemment déploré que cette procédure de désignation soit laissée aux "tractations secrètes" entre chef d’Etats ou de gouvernement et vous plaidez pour une procédure plus transparente. Pouvez vous nous préciser votre position ?

Alain Lamassoure : Je reviendrais tout d’abord sur la fonction de président du Conseil européen, fonction profondément nouvelle. Actuellement, le Conseil européen est présidé par le premier ministre, ou dans le cas de la France du Président de la République, du pays exerçant la présidence tournante semestrielle du Conseil de l’Union. Ce système a beaucoup d’inconvénients. D’une part parce que l’intéressé est en fait occupé à 80% de son temps à diriger son pays et ne s’occupe de l’Europe que durant ces heures supplémentaires, ce qui n’est pas idéal. D’autre part parce que cette présidence change tous les 6 mois ce qui ne permet pas d’assurer la continuité de la politique menée par le Conseils européens. Le nouveau président du Conseil européen exercera ses fonctions à temps plein, avec un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois, ce qui signifie - sauf accident - un mandat de 5 ans. Il sera en mesure d’assurer ainsi continuité et disponibilité de la fonction. Cette personnalité sera de plus élue par ceux qu’elle aura à présider, c’est-à-dire les membres du Conseil européen. L’idée est de faire du président du Conseil européen, avec le Président de la Commission européenne, la principale figure représentant l’Europe tant sur la scène intérieure vis-à-vis des citoyens, que sur la scène internationale. Il est en effet précisé dans le traité que le président du Conseil européen assure, à son niveau, la représentation de l’Union européenne sur la scène internationale.

Si l’on veut donner une légitimité, une autorité, une respectabilité au président du Conseil européen, il que la procédure de sa désignation soit un minimum ouverte, transparente et solennelle. A défaut de faire voter les citoyens eux mêmes, il faut une sorte de "campagne" entre les candidats pour que chacun puisse se faire son jugement sur leurs qualités et défauts respectifs. La procédure que je propose – et qui est tout à fait compatible avec le traité de Lisbonne – est que le Conseil européen précise les modalités suivant lesquelles il sera procédé à l’élection du président du Conseil européen en fixant une date limite pour le dépôt des candidatures et en mettant en place une audition des candidats respectifs. Cette audition serait publique : devant les caméras de télévisons et la presse. Chaque candidat disposerait de deux ou trois heures, pour présenter son projet, expliquer l’idée qu’il se fait de l’exercice de cette nouvelle fonction, qui reste à définir et à inventer. Il répondrait également aux questions des membres du Conseil européen, qui seuls seraient habilités à poser des questions. Si l’on veut donner un minimum de crédibilité, d’autorité au titulaire de cette fonction, c’est le minimum que l’on doive faire.

Allez vous déposer un projet de résolution dans ce sens ?

Le Parlement européen a confié à l’ancien Premier ministre belge et ancien Vice-président de la Convention européenne, Jean Luc Dehaene, un rapport sur la mise en œuvre du Traité de Lisbonne concernant le fonctionnement des institutions et "l’équilibre institutionnel de l’UE". Je déposerai un amendement au rapport Dehaene. Si le Parlement me suit, cela deviendra une recommandation du Parlement au Conseil européen, ce qui à mon avis ne plaira pas beaucoup aux membres du Conseil européen qui préféreraient régler cette affaire entre eux ! C’est Pourtant une proposition difficile à rejeter car il n’y a pas d’arguments avouables à y opposer

La procédure de désignation que vous proposez n’aura t-elle pas pour conséquence de "présidentialiser" le nouveau président du Conseil européen et donc d’entraîner une certaine confusion en laissant penser aux citoyens qu’il est le "Président de l’Europe", alors que ses prérogatives formelles lui confèrent un rôle beaucoup plus limité ?

Les citoyens ne pourront pas confondre, car ils auront quant à eux à élire le vrai chef de l’exécutif européen qui sera le président de la Commission. En effet le grand changement du Traité de Lisbonne par rapport aux institutions actuelles est que le Parlement européen va enfin mériter son nom. Outre le pouvoir législatif (qu’il partage avec le Conseil des ministres) et le pouvoir budgétaire, il acquiert le droit d’élire le président de la Commission (Le traité de Lisbonne prévoit en effet que le Président de la Commission sera proposé par le Conseil européen "en tenant compte des élections au Parlement européen" puis élu par le Parlement). Ce dernier va donc changer de nature puisqu’il ne sera plus un "super expert" choisi par les gouvernements mais un "politique" élu par la majorité du Parlement européen, c’est-à-dire par les citoyens eux mêmes.

Par exemple dans ma famille politique du PPE, nous allons, à la fin du mois d’avril, à la fois définir notre programme législatif – qui sera le même dans les 27 Etats membres – et désigner notre candidat ou candidate pour présider la Commission européenne. Nous pourrons ainsi dire aux électeurs que pour la première fois c’est eux qui choisiront le successeur de José Manuel Barroso, soit le véritable "M. Europe". Notez d’ailleurs que si nous le faisons, les autres groupes politiques au Parlement seront obligés de le faire.

De ce fait, le président de la Commission est bien celui qui aura la légitimité la plus forte ainsi que les pouvoirs les plus importants car comme vous le soulignez les pouvoirs du président du Conseil européen sont juridiquement limités. Ce qui ne veut pas dire qu’il faille abaisser la fonction de président du Conseil européen. Si l’on veut qu’il exerce la fonction d’une sorte de "semi chef d’Etat" - même s’il n’y a pas d’équivalents -, qu’il assure des fonctions de représentation de l’Union européenne, il faut un minimum de solennité.

Un certains nombre de voix, dont celle de Jo Leinen, président de la commission des Affaires constitutionnelles au Parlement européen, s’élèvent pour demander un report de la désignation du président du Conseil européen et du Haut représentant, après les élections européennes de juin 2009. Y êtes vous favorable ? Quels seraient les avantages d’un tel report ?

Oui, j’y suis favorable. Le traité de Lisbonne prévoit dans une déclaration annexée, et c’est une très bonne chose, qu’un "équilibre politique" devra être recherché entre les titulaires des trois grandes fonctions de ce triumvira que le Traité de Lisbonne met en place, c’est-à-dire le président du Conseil européen, le président de la Commission et le Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité. Cet "équilibre politique" signifie qu’il serait fâcheux que les trois titulaires de ces fonctions appartiennent au même parti politique ou bien soient tous issus de grands pays, ou des pays fondateurs ou de nouveaux pays membres…

Le problème est que parmi ces trois titulaires, deux sont désignés par le Conseil européen (le président du Conseil européen et le Haut représentant) mais le troisième sera élu – indirectement - par le peuple, il s’agit du président de la Commission. Or les responsables européens, au premier plan desquels le Président français, n’ont pas réellement réfléchi au problème. Ils pensent pouvoir se mettre d’accord sur la manière de réaliser cet équilibre entre les trois fonctions dès le mois décembre prochain, sauf qu’ils ne pourront pas préjuger en décembre de ce que sera le résultat des élections européennes de juin 2009 ! On court donc le risque qu’ils désignent un président du Conseil européen qui soit par exemple socialiste, puis six mois après que les socialistes gagnent les élections européennes et que l’on ait également un président de la Commission européenne socialiste, ce qui serait contradictoire avec cette notion "d’équilibre politique".
Ceci peut d’ailleurs se reproduire 5 ans plus tard, au moment du renouvellement de ces postes On se retrouverait donc en permanence dans cette situation où le président du Conseil européen est choisi six mois avant les élections sans que l’on ai une quelconque idée de la majorité susceptible de se dégager dans l’ensemble de l’UE. C’est pourquoi je suis favorable à ce que l’on reporte cette procédure de manière à ce que le président du Conseil européen et le Haut représentant soient choisis après que l’on connaisse le président de la Commission. Au PPE nous sommes à cet égard tout à fait disposés à dire que si nous remportons l’élection européenne, nous proposerons notre candidat au poste de président de la Commission européenne mais pas au poste de président du Conseil européen.

Il y a plusieurs manières de parvenir à ce résultat. La première serait que l’on retarde la dernière ratification, de façon à ce que le Traité ne s’applique qu’à compter du mois de juin 2009. Une autre solution reviendrait à donner la présidence du Conseil européen pour six mois à la République tchèque, qui selon l’ordre des rotations assure la présidence tournante après la France, pour ensuite décider du choix du président du Conseil européen à la suite des élections européennes. Il faudrait pour cela que soit dégagé un accord politique lors du Conseil européen de décembre sous présidence française.

Comme l’a souligné Jo Leinen, pour toutes ces questions "la clé est à Paris". Or la France semble bien déterminée à parvenir à un accord durant sa présidence afin de permettre l’entrée en fonction des titulaires de ces postes dès le 1er janvier 2009. Comment voyez vous les choses évoluer ?

Les leaders européens n’y ont pas réfléchi. Or ils ne doivent pas sous estimer l’importance du problème car on ne peut pas à la fois expliquer aux citoyens que le Traité de Lisbonne est un progrès démocratique et en même temps considérer que l’on peut prendre des décisions en méprisant le vote des citoyens. Les dirigeants européens doivent montrer qu’ils accordent la primauté au vote des citoyens.

L’étendue des pouvoirs du futur président du Conseil européen et son rôle au sein du système institutionnel européen font l’objet des nombreuses interrogations. Du point de vue du fonctionnement interne de l’Union, comment envisagez vous le rôle du Président du Conseil européen ?

Je disais justement que c’était une fonction à inventer car le Traité de Lisbonne ne dit pratiquement rien. D’après le Traité, le président du Conseil européen a le pouvoir de convoquer le Conseil européen, de le présider, et lui donne le pouvoir d’aller rendre compte devant le Parlement européen. Il est enfin stipulé qu’il représente l’Union européenne sur la scène internationale. Ceci est extrêmement succinct. En réalité, la fonction sera ce que le premier titulaire en fera. Le premier mandat aura donc valeur de précédent.

Le Traité de Lisbonne instaure une sorte de triumvirat entre le président du Conseil européen, le président de la Commission et le Haut représentant. Ce système durera ce qu’il durera ! L’expérience des triumvirats que cela soit dans l’empire romain ou durant le Consulat a en effet démontré que la formule n’était pas forcement durable. Il y aura donc des tâtonnements, mais c’est une phase par laquelle nous sommes obligés de passer. Il faut bien comprendre qu’avec l’Union européenne nous bâtissons un modèle politique complètement nouveau, qui de plus répond à des besoins qui jusqu’à présent apparaissaient comme contradictoires : à savoir le besoin d’agir et commun sur la scène internationale, de bâtir un espace commun intérieur et de sauvegarder la souveraineté et les identités nationales. Ceci est très compliqué et nous oblige à inventer de nouveaux équilibres institutionnels.

Quel sera au sein de ce triumvirat, le partage des rôles et les compétences respectives entre le président de la Commission européenne, le Haut représentant et le président du Conseil européen ?

A mon avis, la logique du traité voudrait que le partage des rôles se fasse de la manière suivante :

Le président de la Commission, élu par le Parlement bénéficie des pouvoirs considérables de la Commission européenne, soit le monopole du pouvoir d’initiative législative, un budget de 130 milliards d’euro, 25 000 fonctionnaires sous ses ordres, et est véritablement en charge de proposer et de piloter la politique communautaire, soit la politique intérieure de l’Union. "M. Europe", c’est lui.

Le Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité va se consacrer à essayer de définir une politique étrangère coordonnée entre les Etats membres. Il ne s’agira pas dans l’immédiat d’une politique étrangère unique des 27 pays, mais à tous le moins d’une coordination plus forte, plus visible, plus efficace des politiques étrangères. Le Haut représentant disposera pour cela de moyens non négligeables : il présidera le Conseil des ministres des affaires étrangères (le Conseil Affaires étrangères), il pourra en cas de crise internationale, type Irak ou Darfour, convoquer les ministres des affaires étrangères afin de proposer une position commune de l’Union européenne. Les Européens parleront ainsi de ces sujets entre eux avant d’en parler à d’autres, pour se positionner par rapport à une proposition européenne. Il aura de plus sous son autorité un service diplomatique communautaire ainsi que des représentants de l’UE dans pratiquement tous les pays du monde, du fait de la fusion des représentations de la Commission européenne et du Secrétariat général du Conseil (sous l’autorité actuellement de Javier Solana le Haut représentant pour la PESC). Enfin, en tant que vice-président de la Commission, il disposera des moyens budgétaires que l’UE en consacre aux relations extérieures ou encore à la politique de développement, ce qui représente un montant assez considérable de 7 ou 8 millions d’euros.

Quant au président du Conseil européen, sa fonction principale sera d’assurer la continuité de la poursuite des objectifs européens par les Etats membres. Il sera en quelque sorte le chef d’orchestre qui s’assure que l’orchestre joue en harmonie et en respectant la partition. Mais ce n’est pas à lui de rédiger cette partition. Je m’explique. Un des grands projets de l’UE ces dernières années a été la Stratégie de Lisbonne. Définie en 2000 lors du Conseil européen de Lisbonne, cette stratégie établit un ensemble d’objectifs et de moyens permettant à l’économie européenne, avec son marché et sa monnaie unique, de devenir en 2010 l’économie la plus performante du monde en mettant l’accent sur l’économie de la connaissance, l’éducation et la recherche. Il s’agit là d’excellents objectifs, d’ailleurs partagés par tous les pays et tous les partis politiques. Le problème est que pour atteindre ces objectifs, 80% des outils relèvent en fait de la compétence nationale : l’éducation, la formation, le droit du travail…, ce qui fait qu’en pratique, cette stratégie s’est perdue dans les sables. Un président du Conseil européen à temps plein pourra veiller année après année à ce que les objectifs que l’on s’est fixés au niveau européen, mais qui sont mis en œuvre au niveau national, sont bien respectés par tous les Etats membres. Idem en matière de politique budgétaire pour ce qui concerne le Pacte de stabilité et de croissance. Il existe une surveillance au niveau des ministres des finances, dans le cadre de l’Eurogroupe, mais en réalité la discipline reste relativement faible. Le président du Conseil européen pourra jouer le rôle de censeur, en étant plus autoritaire ou du moins plus influent que ne l’est le président de l’Eurogroupe. Autre exemple, en matière de défense, l’UE, en 1999, à Helsinki, a décidé de mettre en place des capacités militaires européennes. Avec e président du Conseil européen, ce projet ne se serait probablement pas perdu dans les sables, comme c’est le cas actuellement.

Comment vont s’articuler la présidence stable du Conseil européen et la présidence tournante du Conseil de l’Union ?

C’est en effet l’une des inconnues. En fait le problème se pose moins au niveau des ministres qu’au niveau des Premiers ministres. Je prends un exemple concret. Au premier semestre 2010, l’Espagne exercera la présidence semestrielle tournante du Conseil de l’Union. J’imagine mal le Premier ministre du gouvernement espagnol, actuellement José Luis Manuel Zapatero, rester les bras croisés à Madrid, pendant que tous ses ministres se rendent à Bruxelles au Conseil des ministres. Ce qui me paraîtrait donc le plus logique, mais risque d’être compliqué à faire fonctionner, serait que le Premier ministre du pays qui assure la présidence tournante, préside le Conseil des Affaires générales (jusqu’à présent présidé par le ministre des Affaires étrangères du pays exerçant la présidence). Avec le Traité de Lisbonne on va distinguer institutionnellement le Conseil Affaires étrangères, qui sera présidé par le Haut représentant, et le Conseil Affaire générales, où chaque pays enverra qui il veut. La logique voudrait que dans chaque pays il y ait désormais un ministre des Affaires européennes différent du ministre des Affaires étrangères et qui siège au Conseil Affaires générales. De plus, ce que prévoit le traité est de resituer au Conseil Affaires générales ce qui était son rôle à l’origine, et qu’il a malheureusement perdu depuis longtemps, à savoir un rôle de coordination et d’arbitrage entre des autres conseils des ministres. Il serait donc assez logique que dans cet esprit chaque ministre envoie un ministre plein, chargé des Affaires européennes au conseil Affaires générales, qui serait présidé par le premier ministre du pays exerçant la présidence tournante. La difficulté réside dans le fait qu’il devra y avoir un travail en commun et une bonne entente entre le président du Conseil européen et le Premier ministre qui préside le Conseil Affaires générales, qui dans le Traité de Lisbonne reste chargé de la préparation des travaux du Conseil européen.

Du point de vue de la représentation de l’Union à l’extérieure, n’y a-t-il pas des risques d’interférence ou de concurrence entre le président du Conseil européen, le Haut représentant aux affaires étrangères, le président en exercice du Conseil de l’Union et le président de la Commission ?

Oui et je dirais que c’est même un peu plus compliqué que cela. Il est clair que dans les années qui viennent, il y aura toujours une diplomatie française, britannique, espagnole ou allemande et que nous n’allons pas avoir du jour au lendemain, et ce n’est d’ailleurs pas ce que prévoit le traité, un haut représentant ou un président du Conseil européen un qui remplacera les 27 diplomaties et parlera sur tous les sujets au nom des 27.

Je pense que de facto la politique étrangère de l’Union sera pilotée par un "groupe de contact" et qu’elle reposera sur un axe Paris Londres, Berlin, avec le Haut représentant qui portera la position commune. En effet, sans un accord préalable entre ces trois pays, il n’y aura pas de politique étrangère européenne. A partir de cet accord, il faudra ensuite élargir la discussion et associer les autres Etats membres. En fonction des sujets, il sera par ailleurs essentiel d’associer dès le début et plus directement certains Etats membres. Si l’on traite par exemple des relations avec la Russie, les Etats baltes et la Pologne auront nécessairement leur mot à dire, de même que pour les relations avec le Maroc, on ne peut pas se passer de l’Espagne.

Le Traité de Lisbonne a-t-il véritablement apporté une réponse à la fameuse question d’Henri Kissinger dans les années 1970 : "Who do I call if I want to call Europe ?" ?

Disons qu’il n’y aura pas un seul numéro pour Monsieur Europe, mais il n’y en aura plus 27 !

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