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Vers une nouvelle réglementation européenne du tabac

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20 mars 2012

Alberto Alemanno, titulaire de la Chaire Jean Monnet en droit européen et de la régulation du risque HEC Paris, revient sur la future directive européenne relative aux produits du tabac. Pour lui, les fumeurs devraient être persuadés par des arguments et non par la dissimulation. La question d’une véritable interdiction des produits du tabac est posée.

Campagne de l'UE pour une vie sans tabac


Après des siècles de tolérance à l’égard du tabac, la plupart des pays occidentaux essaient depuis quelques années de décourager la pratique du tabagisme. Il faut savoir que dans de nombreuses parties du monde, le tabac reste la principale cause de mortalité évitable, tuant chaque année plus de 5 millions de personnes. Les 1,45 milliards de fumeurs seront presque 2 milliards en 2025, si aucune mesure n’est prise pour contrer cette évolution. Dans ce contexte, la directive européenne relative aux produits du tabac est en cours de révision et sera vraisemblablement soumis au Parlement Européen pour la fin de l’année 2012. Elle vise, dans sa nouvelle mouture, non seulement à renforcer ses dispositions actuelles, mais imposera avec toute probabilité la transposition d’une toute nouvelle génération de mesures anti-tabac, comme par example l’emballage neutre et standardisé ainsi que l’interdiction d’affichage des produits du tabac dans les points de vente. Ces mesures posent des questions juridiques et morales.

S’il faut attendre le XXe siècle pour une prise de conscience publique des problèmes liés au tabagisme, les premières mesures anti-tabac remontent aux débuts de sa consommation. La toute première interdiction de fumer fut ainsi édictée par le pape Urbain VII en 1590. De nos jours, les réglementations anti-tabac proprement européenne, recourent à un mélange de dispositifs visant une réduction du tabagisme ainsi qu’une protection de la santé du citoyen :

  • harmonisation des taxes sur les produits du tabac ;
  • interdictions de fumer sur les endroits de travails et dans les lieux publics ;
  • restriction des publicités transfrontalières ;
  • information ciblée du consommateur ;
  • avertissements graphiques et traitement des fumeurs qui veulent cesser le tabagisme.

Les compétences de l’Union européenne (UE) sont cependant limitées en raison du fait que la santé publique reste une compétence des Etats Membres. Toujours est-il que l’UE reste un acteur majeur dans les politiques de lutte contre le tabagisme ainsi que le démontre son rôle de première importance dans la conclusion de la Convention Cadre pour la lutte anti-tabac (FCTC en anglais). Il s’agit là du premier traité international de santé publique, négocié sous les auspices de l’Organisation mondiale de la santé. En vertu de ce traité, les 174 signataires – dont l’Union européenne et ses Etats membres (hormis la République Tchèque) – se sont engagés en 2003 à adopter toute une série de nouvelles mesures anti-tabac telles que définies dans la Convention et ses lignes directrices. Ainsi, l’UE entreprend actuellement un renforcement et une modernisation de son dispositif anti-tabac et ce, plus particulièrement, par une révision de la directive sur les produits du tabac datant de 2001.

La question juridique

Dans l’esprit de la FCTC, le projet de révision de la directive vise notamment à introduire l’emballage neutre pour les produits de tabac ainsi que leur interdiction d’affichage. Tandis que la première mesure implique le retrait des marques déposées, logos, images graphiques et autres éléments publicitaires du paquet tout en octroyant une plus grande place aux messages sanitaires, la seconde s’attache à interdire l’affichage des produits du tabac dans les points de vente. A travers l’adoption de ces mesures, le législateur européen vise non seulement à diminuer l’attractivité du logo de la marque et de son univers visuel, mais aussi à encourager les fumeurs à prêter une plus grande attention aux avertissements relatifs à la santé.

Etant donné que l’introduction de ces deux mesures va clairement au-delà d’une simple mise à jour de la directive, un premier obstacle pourrait barrer la route à la révision. L’Union européenne est-elle compétente pour adopter ce genre de mesures ? Etant donné que la Commission européenne est explicitement tenue par le Traité de Lisbonne à poursuive "un niveau élevé de la santé humaine" en adoptant des mesures qui ont directement pour objectif la protection de la santé publique, notamment en ce qui concerne le tabac, une harmonisation des règles européennes relatives à l’emballage ainsi qu’une interdiction d’affichage, semble bien ressortir des compétences de l’Union.

Sous l’angle du principe de subsidiarité – principe en vertu duquel l’UE ne peut intervenir que si l’action envisagée ne peut être réalisée de manière suffisante par les Etats membres – l’adoption des règles d’emballage neutre ne risque pas de poser de problèmes, car des éventuelles disparités entre dispositions nationales seraient ainsi éliminés, tout en assurant un niveau élevé de santé humaine. La question semble plus problématique en ce qui concerne les interdictions d’affichage, car il est difficile de déterminer qui de l’UE ou de ses Etats membres est mieux placé pour protéger la santé publique.

Finalement, ces mesures sont-elles proportionnelles ? Il s’agit en effet de déterminer l’étendue de l'intervention envisagée, car le contenu et la forme de l’action de l’UE ne peuvent notamment pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité. A ce stade, il n’est pas encore possible de déterminer l’impact qu’auront un emballage neutre et l’interdiction d’affichage des produits du tabac sur la protection de la santé publique. Existe-t-il des alternatives moins contraignantes ? Sans doute, mais ce qu’on sait pas est s’elles seront si efficaces dans leur impact sur la santé publique.

La liberté en question

Comme nous venons de le voir, nous assistons à l’émergence d’un nouveau paradigme concernant les politiques de santé publique. Au lieu de considérer le sujet libre, responsable et autonome, les nouvelles mesures anti-tabac visent avant tout à tenir le consommateur loin de toute tentation. L’acte d’achat s’effectue dans un tout nouveau contexte : ceux qui souhaitent acheter un paquet de cigarettes sont confrontés à une série d’obstacles physiques et moraux.

Certains de ces nouveaux dispositifs anti-tabac, tels que l’emballage neutre, semble relever une nouvelle philosophie de régulation, qui vise à marier les approches libertaires et paternalistes. Il s’agit de donner un "petit coup de coude" (nudge en anglais) au consommateur pour qu’il prenne la bonne décision, sans pour autant le contraindre dans sa liberté de choisir. En jouant sur le contexte du choix, certaines des nouvelles mesures anti-tabac ont été établies de manière telle qu’elles amènent discrètement les citoyens et les consommateurs à adopter un comportement vertueux, tout en leur laissant leur capacité de choix. Même s’ils continuent à faire des choix individuels, un ensemble de choix collectifs et d’initiatives publiques viennent changer les conditions dans lesquels ces choix sont opérés, de telle sorte que l’évolution des comportements est lisible dans les statistiques.

Ceci nous amène à poser la question des limites de l’action publique. Alors que ces mesures poursuivent un objectif légitime, leur légalité semble contestable. Modeler le choix du consommateur par le biais d’une astuce réglementaire n’est pas une solution crédible. Les fumeurs devraient être persuadés par des arguments et non par la dissimulation. La question d’une véritable interdiction des produits du tabac est posée.

 

Alberto AlemannoAlberto Alemanno
Titulaire de la Chaire Jean Monnet en droit européen et de la régulation du risque HEC Paris - Voir son blog

 

 

 

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