Twitter du Cercle

Europe de la défense : les relations entre l’OTAN et la PESD

Version pour imprimerPDF version

10 novembre 2009

Si les relations avec l’OTAN ont toujours été au cœur du débat sur l’Europe de la défense cette réflexion a pris une nouvelle dimension suite à la décision du Président de la République, Nicolas Sarkozy, de réintégrer le commandement militaire de l’Alliance atlantique en avril 2009. L’année où la politique européenne de sécurité et de défense fête ses 10 ans, cette conférence proposait de faire le bilan des relations complexes entre la PESD et l’OTAN.



Conférence organisée le 24 septembre par la Fondation Robert Schuman, Constantinos Karamanlis Institute for Democracy et Center for European Studies, à l’Ecole militaire de Paris.

Voir le programme

Si les relations avec l’OTAN ont toujours été au cœur du débat sur l’Europe de la défense cette réflexion a pris une nouvelle dimension suite à la décision du Président de la République, Nicolas Sarkozy, de réintégrer le commandement militaire de l’Alliance atlantique en avril 2009. Selon ce dernier, cette décision devait permettre de renforcer la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), en prouvant que celle-ci ne se faisait pas contre les Etats-Unis. Un argument que la modératrice du débat, Isabelle Lasserre du Figaro, a questionné pour lancer le débat : la réintégration de la France a-t-elle accéléré la construction de l’Europe de la défense ou l’aurait-elle ralentie, comme certains le pensent ?

La PESD, une constrcution récente

Première à prendre la parole, l’Ambassadeur de France auprès de l’OTAN, Pascale Andréani, a tout d’abord tenu à rappeler une réalité historique évidente mais pourtant fondamentale : "l’OTAN précède de très loin la PESD". Alors que l’OTAN est née le 4 avril 1949 lors de la signature du traité de l’Atlantique Nord, la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) est une construction beaucoup plus récente puisqu’elle a véritablement été lancée suite au Sommet franco-britannique de Saint Malo en décembre 1998*.

*Après ce sommet qui marqua un revirement britannique sur les questions de défense avec l’acceptation d’une "identité européenne de défense" et l’évocation par les deux plus grandes puissances militaires du continent de "capacité d’action autonome" pour l’UE, différents Conseils européens dont celui de Cologne en juin 1999, de Tempere en octobre et d’Helsinki en décembre de la même année ont marqué les progrès de l’Europe de la défense. Si le traité de Maastricht prévoit une politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ainsi que la définition à terme d’une politique de défense commune (PESD), c’est le traité de Nice qui fournit les bases juridiques des actions de l’UE en matière de PESD, à travers notamment la création de structures politiques et militaires permanentes (Comité politique et de sécurité (COPS), le Comité militaire de l’UE (CMUE), l’Etat-major européen (EMUE)) et l’incorporation dans l’Union des fonctions de gestion de crise de l’UEO. En 2003, l’UE s’est dotée d’une stratégie européenne de sécurité, définissant les objectifs en matière de PESD et de PESC. Depuis 1999, chaque étape a également permis d’institutionnaliser la coopération et le "partenariat stratégique" entre l’UE et l’OTAN . Sur 27 membres que compte aujourd’hui l’Union européenne, 6 ne sont pas membres de l’OTAN : l’Autriche, Chypre, la Finlande, l’Irlande, Malte et la Suède. Sur les 26 membres que compte l’OTAN, 5 n’appartiennent pas à l’UE : les Etats-Unis, le Canada, l’Islande, la Norvège et la Turquie.

La conséquence de cette antériorité de l’OTAN sur la PESD a façonné la relation entre les deux structures. Pascale Andréani a en effet souligné que lors de la mise en place de la PESD, les Européens avaient été "très prudents" dans la formulation de cette politique afin de "tenir compte et de ne pas remettre en question le rôle fondamental de l’Alliance atlantique". Il s’agissait d’un autre côté, "d’affirmer l’autonomie de la PESD par rapport à l’OTAN", a ajouté l’Ambassadeur.

L’Europe de la défense existe

Malgré cette histoire récente, "l’Europe de la défense existe", a affirmé Pascale Andréani. 13 missions civiles (dont 8 en cours), 6 opérations militaires (dont 2 en cours) et 3 missions civilo-militaires (dont 2 en cours) ont jusqu’à présent été lancées par l’Union européenne au titre de la PESD.

Voir la carte des missions et opération de l'UE

Camille Grand, le Directeur de la Fondation pour la recherche stratégique, a rejoint l’Ambassadeur dans ce sens et a ajouté : "L’Union européen est aujourd’hui un acteur militaire aux yeux du reste du monde". Le fait que la Communauté internationale se tourne vers l’UE pour résoudre des crises, en constitue selon lui la meilleure preuve.

Les relations OTAN-PESD : des difficultés d’ordre opérationnel et politique

La relation entre l’OTAN et la PESD est matérialisée par un ensemble de mécanismes formels relevant de la coopération et de la consultation, a indiqué Pascale Andréani. Elle a pris comme exemple les consultations entre le Comité politique et de sécurité (COPS) de l’UE et le Conseil de l’Atlantique Nord (CAN) qui réunissent les Ambassadeurs de l’UE et de l’OTAN, ou encore les réunions entre les deux Comités militaires (CMUE et CMOTAN). Cette coopération s’est renforcée ces dernières années à travers la présence depuis 2005, d’une équipe de liaison permanente de l’OTAN au sein de l’État-major de l’UE et depuis 2006, de la mise en place d’une cellule de l’UE au sein du commandement stratégique de l’OTAN pour les opérations (SHAPE). Du côté opérationnel, les arrangements dits de "Berlin plus", adoptés en mars 2003, posent les fondements de la coopération OTAN-UE dans le domaine de la gestion des crises en donnant à l’UE un accès aux moyens et aux capacités militaires de l’OTAN pour des opérations dirigées par l’UE et dans lesquelles l’Alliance n’est pas engagée.

Or, "l’ensemble de ces mécanismes se heurte à de nombreuses difficultés qui sont d’ordre politique et structurel" a souligné l’Ambassadeur de la France auprès de l’OTAN. Au niveau opérationnel, elle a mis en lumière la difficile application des accords de "Berlin plus" car le plus souvent, l’OTAN et l’UE se retrouvent engagés sur les mêmes terrains (la condition pour que l’UE bénéficie des moyens de l’OTAN est que celle-ci ne soit pas engagée). Le colonel Gert Johannes Hagemann, responsable pour la PESD et chef de la cellule Politiques européennes de sécurité au sein du ministère allemand de la Défense, a fait part de son expérience de ces dysfonctionnements qu’il a qualifiés d’extrêmement "frustrants". Il a pris l’exemple de l’Afghanistan où sont à la fois engagées l’UE, à travers la mission EUPOL dont le but est de contribuer à l’établissement d’une police afghane, et l’OTAN à travers une mission de formation (NTM A) visant à développer les forces de sécurité nationales afghanes. Bien que ces deux projets soient liés et essentiels pour assurer la transition politique du pays, le Colonel a souligné le manque de coordination : "nous recherchons tous les jours des moyens pratiques de coopérer". Dans le cas du Kosovo, il a dénoncé l’absence d’accords formels entre la mission civile EULEX de l’UE (visant à aider les autorités en matière de justice et police) et la force de maintien de la paix de l’OTAN (KFOR). Autre exemple concernant les missions pour lutter contre la piraterie, lancées dans la Corne de l’Afrique et le Golfe d’Aden (UE NAVFOR - Atalante pour l’UE et Ocean Shield pour l’OTAN). Le Colonel Gert Johannes Hagemann a indiqué que la faible coopération entre les deux missions entrainait régulièrement la libération de nombreux pirates. "Il ne s’agit pas de problèmes tactiques ou opérationnels mais de problèmes politiques", a affirmé le Colonel allemand. "Il y a un besoin urgent de résoudre les problèmes de relation entre l’OTAN et l’UE, et cela nécessite la volonté de tout mettre sur la table, au plus haut niveau politique".

Le conflit chyprio-turc, une épine dans le pied de la coopération OTAN-PESD

Le conflit entre Chypre et la Turquie - qui est également un conflit gréco-turc - né de l’occupation de la partie Nord de Chypre par la Turquie, a été reconnu par tous les intervenants comme l’obstacle politique majeur à une bonne coopération entre l’OTAN et l’UE. D’un côté la Grèce et Chypre s’opposent à toute participation de la Turquie au développement de la PESD, d’un autre côté la Turquie refuse que Chypre prenne part aux réunions entre l’UE et l’OTAN et refuse également que le pays participe aux missions de la PESD mettant en jeu le renseignement et les ressources de l’OTAN, dans le cadre de Berlin Plus. Cet accord a d’ailleurs été longtemps bloqué par le veto turc pour ces mêmes raisons. Si l’UE active la carte de l’adhésion de la Turquie à l’UE pour amener celle-ci à être plus conciliante, "la Turquie joue la carte de son rôle stratégique", comme l’a analysé Margaritis Schinas, ancien député européen grec, aujourd’hui fonctionnaire à la Commission européenne (qui s’exprimait à titre personnel). Face au "chantage turc", celui-ci a affirmé qu’il fallait "faire honneur à la solidarité des 27 qui refusent d’entrer dans le jeu de la Turquie et de se présenter à 26 à l’OTAN". Dans son intervention, Pascale Andréani a affirmé qu’il était nécessaire "de répondre aux demandes fondées de la Turquie". Margaritis Schinas a conclu son propos en précisant qu’il ne s’agissait pas seulement d’un problème entre Chypre et la Turquie mais bien entre l’UE et la Turquie.

Comment penser la complémentarité OTAN-PESD

Véronique Roger-Lacan, adjointe au directeur à la Délégation des affaires stratégiques du ministère de la Défense français, s’est livré à une analyse du concept de complémentarité qui régit les relations entre l’OTAN et la PESD. Elle est pour cela revenue sur le "malaise qu’a suscité la naissance de la PESD". La doctrine des "3D" (No decoupling, no duplication, no discrimination) édictée par la secrétaire d’Etat à la Défense américaine, Madeleine Albright, reste comme l’illustration de ce malaise et de ces craintes. Elle signifie concrètement : pas de découplage entre les missions de l’OTAN et de la PESD, pas de duplication entre les moyens de l’OTAN et de l’UE et pas de discrimination entre les États européens, qu’ils soient ou non membres de l’UE. Cette doctrine a posé à la PESD un problème fondamental : "comment exister face à l’OTAN ?". Selon Véronique Roger-Lacan, la seule complémentarité entre l’OTAN et la PESD est d’ordre politique : "il y a deux types d’alliances à activer selon les objectifs politiques et stratégiques".

Cette complémentarité entre l’OTAN et la PESD signifie-t-elle une spécialisation de chacune des structures ? Selon Pascale Andréani, l’Union européenne se distingue par sa grande expérience des missions civilo-militaires, tandis que l’OTAN est davantage adaptée au lancement d’opérations militaires d’envergures. Camille Grand à critiqué cette répartition par type d’activités : "l’Union européenne ne doit pas devenir l’agence civile de l’OTAN", a-t-il affirmé. Il faut selon lui "des opérations mixtes avec une répartition et une coopération UE-OTAN harmonieuse, mais sans entrer dans un processus de spécialisation qui serait périlleux".

Des signes favorables à une amélioration des relations

Les intervenants ont tous souligné que la coopération entre la PESD et l’OTAN était plus que jamais essentielle du fait des défis géostratégiques actuels. Parmi ces défis Margaritis Schinas a cité l’Afghanistan, le Kosovo et le Caucase.

La réintégration de la France dans le commandement intégré de l’Alliance atlantique ainsi que la nouvelle administration Obama constituent également de l’avis de tous des signes favorables à une meilleure relation entre l’UE et l’OTAN.

Pascale Andréani a enfin souligné que dans le cadre de l’élaboration d’un nouveau concept stratégique de l’OTAN , le Secrétaire générale et ancien Premier ministre danois, Anders Fogh Rasmussen, avait fait de l’amélioration des relations avec la PESD sa priorité.

www.troisfourmis.com