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Devenir de la politique agricole commune et de la préférence communautaire

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23 avril 2008

Jean-Marie AURAND, Directeur général des politiques économiques, européennes et internationales (DGPEEI) au Ministère de l’Agriculture, était l’invité, le 23 avril, du séminaire "Intérêt européen", animé par Philippe Herzog, Président de Confrontations Europe. La politique commune agricole (PAC) figure parmi les priorités de la présidence française de l’Union au second semestre 2008, qui devra faire mener à bien les négociations sur "bilan de santé" de la PAC . Replacant la réforme de la PAC dans le contexte de crise alimentaire mondiale, Jean-Marie AURAND a présenté les grandes orientations défendues par la France et les enjeux de ce dossier.



Cette conférence sur le thème de la politique agricole commune, s’inscrit dans le cadre des séminaires "Intérêt européen", organisés par Confrontations Europe. Dans un contexte de mondialisation et d’interrogation sur l’avenir de l’Europe, l’objectif des ces séminaires est d’engager une réflexion prospective et stratégique sur le rôle et les choix de l’Union européenne. Régulation sociale, politique de la concurrence, espace financier, compétitivité, changement climatique, industrie, politique commerciale, Stratégie de Lisbonne, sont autant de thèmes débattus lors de ces séminaires qui donneront lieu à la publication d’un ouvrage en septembre 2008.

Jean-Marie AURAND, Directeur général des politiques économiques, européennes et internationales (DGPEEI) au Ministère de l’Agriculture, était l’intervenant principal de ce séminaire du 23 avril 2008 qui avait pour thème : "Devenir de la politique agricole commune et de la préférence communautaire". Il était animé par Philippe Herzog, Président de Confrontations Europe.

Dans son introduction, Philippe Herzog a dressé un bref aperçu du contexte dans lequel prenait place le "bilan de santé" de la politique agricole commune (PAC), inscrit à l’agenda européen pour la fin de l’année 2008. La crise alimentaire actuelle et la flambée des cours des matières premières agricoles obligent, selon M. Herzog, à réfléchir à la réforme de la PAC à une échelle mondiale et à élargir les perspectives. A trois mois de la présidence française de l’Union, qui a fait de la PAC une de ses priorités, il a en outre souligné que la France "sera très attendue" sur ce thème.

La PAC : une politique éminemment stratégique

Jean-Marie Aurand a débuté son intervention en présentant l’objectif de ce "bilan de santé de la PAC". Cet exercice constitue un rapport d’étape suite à la grande réforme de la PAC adoptée en 2003. L’objectif est en effet d’apporter des améliorations ou des adaptations des réformes de 2003, "sans pour autant en modifier les fondamentaux", a tenu à précisé Jean-Marie Aurand. Il s’agit ainsi de procéder à des ajustements techniques. La prochaine réforme d’ampleur de la PAC interviendra quant à elle en 2013, en même temps que les négociations du nouvel exercice budgétaire de l’Union.

Bien que d’importants changements ne soient donc pas à attendre, Jean-Marie Aurand a souligné le contexte particulier dans lequel intervenait ce bilan de santé. Tandis que la PAC a longtemps été dans "une logique de maîtrise de la production", du fait d’une agriculture européenne excédentaire, il se produit aujourd’hui "un revirement brutal" puisque l’on se trouve dans une situation "de déficit d’approvisionnement en produits agricoles". Cette situation "doit nous interpeller" a affirmé Jean-Marie Aurand. Elle démontre en effet selon lui le caractère "éminemment actuel et stratégique" de cette politique agricole commune, pourtant considérée par certains comme dépassée et inutile. Alors qu’elle traversait en effet une certaine crise de légitimité, la PAC se trouve aujourd’hui au cœur des débats.

Les principales questions discutées dans le cadre du "bilan de santé" de la PAC

Le premier point exposé par Jean-Marie Aurand est celui du découplage des aides. Introduit par les réformes de 2003, cette mesure modifie le mode de distribution des aides directes en découplant la production agricole des subventions. Dans ce nouveau système, les subventions sont attribuées en fonction d’indicateurs tels que la taille de l’exploitation, plutôt qu’en fonction du volume de la production. Les discussions actuelles devront donc déterminer "dans quelle mesure l’on poursuit le découplage des aides". Jean-Marie Aurand a rappelé à ce propos que quelques ouvertures avaient été laissées aux Etats membres dans le choix du découplage total ou partiel des aides directes et que la France, en l’occurrence, avait retenu l’option d’un découplage partiel (soit environ 25% de l’agriculture française, non découplée). Selon le Directeur général, il s’agit là d’un enjeu majeur dans le sens où le découplage total pourrait conduire à de "graves déséquilibres" et à "l’abandon total de certaines productions", qui ne subsisteraient pas à ce mode de distribution d’aides. S’adressant indirectement aux autorités européennes, notamment à la Commission européenne qui prône un découplage accru et qui présentera ses propositions législatives en mai, Jean-Marie Aurand a insisté sur "le besoin de faire preuve de pragmatisme" sur cette question du découplage. "C’est en tous cas ce qui guidera l’approche française sur cette question".

Le Directeur général du Ministère de l’agriculture a en ensuite évoqué le besoin de procéder à des rééquilibrages des aides vis-à-vis des productions les moins soutenues. La France fera sur ce point une proposition précise durant sa présidence de l’Union : elle préconisera l’utilisation et l’élargissement de l’article 69 du règlement de 2003, qui permet le prélèvement d’aides afin de les redistribuer à certaines régions ou certains types de production.
Cette mesure concernant en premier lieu la production ovine, "en déclin". L’UE n’atteint un taux d’autosuffisance que de 40% en matière de production ovine, a souligné Jean-Marie Aurand, il faut donc la soutenir. Cette production participe en outre, de façon très importante, "à la structuration de certaines zones rurales", ce qui justifie un effort particulier.
Autre secteur concerné par cette initiative, la production laitière. Tandis que la Commission européenne prône la disparition des quotas laitiers pour 2015, Jean-Marie Aurand a insisté sur le fait que ce système de quotas, en vigueur depuis 1985 en France, permettait d’équilibrer la production entre les régions et d’éviter ainsi la concertation dans certaines zones.
L’intervenant a également évoqué les aides à la production de fruits et légumes, défendant ainsi "une agriculture de qualité".

Poursuivant sur cette volonté de la France de procéder à des rééquilibrages, Jean-Marie Aurand a évoqué la question de la modulation, qui consiste à déplacer les crédits du premier pilier (soutiens au marché agricole) à ceux du second pilier (développement rural). Ces transferts permettraient de "financer les nouveaux défis liés au changement climatique". L’idée est en effet de réorienter près d’un tiers des dépenses de la PAC en faveur de types d’agriculture qui protègent l’environnement par de systèmes de production plus durables. Jean-Marie Aurand a toutefois souligné combien cette question était sensible du fait des enjeux budgétaires sous-jacents. Malgré les défis tels que le changement climatique, la biodiversité ou la gestion de l’eau, les arbitrages budgétaires ne se sont pas révélés favorables à une action renforcée en matière de développement rural. La Commission propose une augmentation graduelle du taux de modulation obligatoire, pour passer de 5% en 2009 à 13% en 2013. Taux modeste si l’on considère les 20% évoqués en 2003.

Pour conclure ce premier point de son exposé, le représentant du ministère de l’agriculture a souligné que l’ambition de la France était de parvenir à un accord européen lors de sa présidence. Suite aux propositions de la Commission au mois de mai, l’objectif est de pouvoir dégager un accord politique en novembre, pour un accord formel lors du Conseil européen de décembre.

Engager la réflexion sur l’avenir de la PAC

La prochaine réforme d’ampleur de la PAC est inscrite à l’agenda européen en 2013. Jean-Marie Aurand a toutefois souligné l’intention de la France d’engager dès à présent cette réflexion, afin de pouvoir aborder ces questions sous un angle véritablement "politique" et non seulement à partir de la "contrainte budgétaire".
Le Directeur général du Ministère de l’agriculture a identifié 3 défis majeurs pour la PAC de demain.

- Le défi alimentaire
Le défi alimentaire est directement lié au défi démographique : "pour nourrir l’ensemble de la population en 2050, il faudra multiplier par deux l’offre alimentaire". Alors que le débat sur les biocarburants est au cœur de l’actualité, Jean-Marie Aurand a tenu à rappeler que l’agriculture européenne avait avant tout "une vocation alimentaire" et que les objectifs de production de biocarburant de la Commission restaient relativement modestes (de l’ordre de 7% de la production), notamment si on les compare avec les Etats Unis qui utilisent 20% de leur production de maïs pour les biocarburants.

- Le défi climatique et environnemental
D’après Jean-Marie Aurand, si l’agriculture tient une place aussi stratégique de nos jours, ce n’est pas uniquement en raison de la crise alimentaire actuelle, mais également car elle est "au cœur de l’équilibre environnemental de la planète". L’objectif de la PAC doit ainsi être de concilier "performance économique et efficacité écologique". Sur ce point la réforme de 2003 avait déjà pris en compte cette exigence en instaurant des mesures de conditionnalité (les subventions étant conditionnées au respect par les agriculteurs d’un certain nombre de normes relatives à l’environnement). Selon Jean-Marie Aurand, il faudra davantage prendre en compte ces préoccupations environnementales. Il a sur ce point cité comme exemple les mesures prises lors du Grenelle de l’environnement, notamment en matière d’utilisation des produits phytosanitaires.

- Le défi d’une croissance territorialisée
Durant toute son intervention, Jean-Marie Aurand a fortement insisté sur le rôle de l’agriculture dans la structure économique et sociale des zones rurales. Il est en effet, selon lui, nécessaire de "maintenir les populations sur l’ensemble du territoire", ce qui passe par le "maintien de l’agriculture territorialisée". L’enjeu est non seulement de préserver l’équilibre de nos territoires ruraux, mais également de "préserver le modèle alimentaire européen, qui relève de notre patrimoine culturel".

La France défendra le principe de préférence communautaire

Dans la perspective de la réforme de la PAC de 2013, Jean-Marie Aurand a "mis en garde ceux qui voudraient détricoter la PAC". Bien que des ajustements soient nécessaires, "cette politique doit continuer à fonctionner selon des grands principes", dont un qui est central : la préférence communautaire. Dans la lignée des propos du Président de la République, Jean-Marie Aurand a en effet affirmé que la France se positionnerait en faveur d’une défense du principe de préférence communautaire dans l’agriculture. Selon lui cette exigence est fondamentale car elle permet de "maintenir l’agriculture européenne dans la concurrence mondiale". De plus, "l’ouverture brutale" du marché agricole européen entraineraît "la disparition de pans entiers de l’agriculture et de la production européenne". Compte tenu des coûts et des systèmes de production des pays émergents tels que le Brésil ou l’Argentine, "certaines filières agricoles européennes ne seraient en effet plus compétitives et donc amenées à disparaître".

Il s’agit là de tout l’enjeu des négociations multilatérales qui se déroulent à l’OMC dans le cadre du cycle de Doha. Le représentant du Ministère de l’agriculture a fait part des réserves de la France sur ces négociations : "la libéralisation des échanges dans le cadre de l’OMC ne constitue pas une solution". L’intervenant s’est opposé sur ce point à un responsable à l’OMC, présent dans la salle, pour qui la libéralisation des échanges constitue une réponse sur le long terme au déséquilibre global entre l’offre et la demande. Défendant le point de vue français, Jean-Marie Auranda affirmé : "L’Europe a besoin de maintenir une protection tarifaire suffisante à ses frontières", tout en précisant : "ce qui ne signifie pas être protectionniste". "Comment taxer l’Europe d’être une forteresse", a-t-il poursuivi, alors même qu’elle est le plus gros importateur mondial de produits agricoles ?

Outre la protection tarifaire, Jean-Marie Aurand a évoqué le besoin d’améliorer la protection sanitaire. L’objectif est en effet de lutter contre le "dumping sanitaire", qui "pose un problème au consommateur et entraîne d’importantes distorsions de concurrence". Il a ajouté que, sur ce point, l’accord proposé actuellement à l’OMC était "trop déséquilibré pour être accepté". Les Etats-Unis voudraient par exemple voir le marché européen ouvert à ses "poulets chlorés", ce que refuse l’UE. "La réforme de la PAC exige la mise en place de mécanismes de stabilisation et de régulation du marché", a déclaré Jean-Marie Aurand pour conclure sur cette question.

Un budget suffisamment ambitieux

La capacité de l’Union européenne à maintenir une agriculture de qualité, respectueuse de l’environnement et à répondre aux nombreux défis actuels repose avant tout sur "la nécessité de maintenir un budget ambitieux". Aux "libéraux budgétaires", selon le terme employé par Jean-Marie Aurand, qui accusent l’agriculture de coûter trop cher à l’UE et aux Etats membres, l’intervenant a rappelé l’importante décrue de la part de la PAC dans le budget communautaire : de 71% en 1984, elle est passée à 40% pour la période 2007-2013, "soit 0,4% du PIB de l’Union". "Est-ce trop cher pour répondre à l’ensemble des défis mentionnés ?", a demandé Jean-Marie Aurand en guise de conclusion.

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