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Les enjeux de la présidence stable du Conseil européen
22 décembre 2009
Signé par les 27 chefs d’Etat et de gouvernement le 13 décembre 2007, le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009, au bout d’un processus de ratification particulièrement tumultueux. Symbole de cette nouvelle étape du développement institutionnel de l’UE, la présidence stable du Conseil européen, qui constituait déjà l’une des mesures phares du défunt traité constitutionnel, a donc officiellement vu le jour.
Si la désignation d’Herman Van Rompuy (cf portrait) comme Président stable du Conseil européen est venue mettre fin à une première incertitude de taille quant au choix de la première personnalité appelée à endosser ce nouveau rôle, le flou institutionnel qui entoure la fonction reste quant à lui entier : quel sera le rôle de ce nouveau Président stable du Conseil européen, quel sera l’étendue de ses pouvoirs et comment va-t-il s’insérer dans l’espace institutionnel européen ? La personnalité et le bagage politique du premier titulaire de ce poste conditionneront sans nul doute les contours de la fonction , mais la pratique et les relations qui vont progressivement s’établir avec les autres institutions seront tout aussi décisives pour répondre à la question qui n’avait pas été véritablement tranchée lors des travaux de la Convention européenne : ce nouveau président sera-t-il un simple animateur des travaux du Conseil européen ou un président fort, capable d’influer sur les orientations de l’UE et d’insuffler une nouvelle dynamique communautaire ?
Pour comprendre les enjeux de ce débat il convient avant tout de revenir sur la nature et la place spécifique du Conseil européen au sein du système institutionnel de l’UE, qui restent largement méconnues et ce bien que l’institution soit certainement la plus médiatiquement visible du fait du défilé des chefs d’Etat qui s’y déroule. Outre les pouvoirs formels de son président, il est donc nécessaire de souligner la portée que revêt l’institutionnalisation du Conseil européen, autre innovation majeur du traité de Lisbonne mais passée elle beaucoup plus inaperçue. Le maintien d’un système de présidence tournante au niveau du Conseil de l’Union, constitue enfin un élément essentiel pour tenter d’analyser les marges de manœuvre possibles du nouveau président.
La création du poste de président du Conseil européen
Le président stable du Conseil européen sera élu à la majorité qualifiée des 27 Etats membres pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Si celui-ci est reconduit, son mandat correspondra ainsi au mandat du président de la Commission, à celui du nouveau haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ainsi qu’à la durée de la législature européenne.
Jusqu’à présent, le Conseil européen était présidé par le Chef d’Etat ou de gouvernement du pays qui exerçait la présidence tournante semestrielle du Conseil de l’Union (autrement appelé Conseil des ministres). Son président changeait donc tous les six mois, selon un système de rotation entre les Etats membres. En créant ce poste de "président à plein temps", le traité de Lisbonne devrait ainsi permettre d’instaurer davantage de continuité au niveau du travail interne du Conseil européen et donner davantage de poids politique à cette institution. Sur le plan de la représentation de l’Union européenne à l’extérieur, pour laquelle le Conseil européen joue un rôle important, il s’agit également d’assurer une meilleure visibilité à l’Union.
Le Conseil européen conserve le même rôle que celui précédemment défini dans le traité de Maastricht : "Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales". Les attributions du président du Conseil européen restent les mêmes que celles actuellement dévolues à la présidence en exercice du Conseil européen. Elles sont précisées dans un nouvel article du traité de Lisbonne (9B).
Le président du Conseil européen :
a) préside et anime les travaux du Conseil Européen ;
b) assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil Européen en coopération avec le Président de la Commission et sur la base des travaux du Conseil des affaires générales ;
c) œuvre pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil Européen ;
d) présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil
européen.
Le Traité précise également que "le président du Conseil européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité".
Le maintien du système de présidence tournante au niveau du Conseil de l’Union
La création du poste de président du Conseil européen, n’entraîne toutefois pas la disparition du système de présidence tournante semestrielle. Celui-ci est en effet maintenu au niveau du Conseil de l’Union européenne, qui continuera à être présidé à tour de rôle par chaque Etat membre (voir tableau des prochaines présidences jusqu’en 2018). Le traité de Lisbonne apporte toutefois une nouveauté puisque cette présidence sera exercée par une "troïka" de trois pays pour une durée de 18 mois, une pratique déjà en vigueur depuis 2006, à l’image du trio formé par la présidence française, tchèque et suédoise. Les trois Etats seront libres, soit de se partager cette présidence sur trois périodes de six mois, conservant ainsi le système de rotation actuel, soit de se partager les différents conseils sur 18 mois. Ils doivent en revanche établir un programme conjoint de dix-huit mois, en étroite coopération avec la Commission. Ce système de troïka vise à une plus grande continuité et cohérence de l’action du Conseil de l’Union.
Les formations spécialisées du Conseil [1] continueront à être présidées par le ministre compétent du pays exerçant la présidence tournante du Conseil de l’Union. Le Conseil "Affaires générales", dont le rôle est d’assurer d’une part la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil et d’autre part la préparation et le suivi des réunions du Conseil européen, sera présidé par le ministre des Affaires étrangères du pays exerçant cette présidence. En revanche, le Conseil "Affaires étrangères" sera présidé par le nouveau Haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité.
Pour comprendre pourquoi il a été choisi de maintenir le système de présidence tournante au niveau du Conseil de l’Union, il faut revenir sur les débats qui se sont faits jour au moment de l’élaboration du Traité constitutionnel au sein de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Tandis que certains pays comme la France, le Royaume-Uni ou l’Espagne estimaient que la présidence stable du Conseil européen permettrait d’assurer une plus grande visibilité à l’Union et davantage de cohérence à son action, les "petits pays" craignaient que ce système n’aboutisse à une sorte de "directoire des grands". Il est vrai que les présidences tournantes offrent aux petits pays une occasion unique de se mettre au devant de la scène européenne et internationale. Les Etats qui assumeront la présidence tournante du Conseil de l’Union une fois entrée en vigueur les dispositions institutionnelles du traité de Lisbonne , s’inquiètent en tous cas déjà du rôle qui pourra être le leur face à la présidence stable du Conseil européen. Comme le déclarait le Secrétaire d’Etat suédois aux Affaires européennes lors d’un colloque, la crainte est également celle de voir "différents statuts de présidence tournante entre les grands et les petits pays".
L’institutionnalisation du Conseil européen
Le traité de Lisbonne reconnait le Conseil européen comme une institution de l’Union. Contrairement au Parlement européen, au Conseil de l’Union, à la Commission, à la Cour des comptes et à la Cour de Justice, toutes créées par le traité de Rome, le Conseil européen qui est apparu plus tardivement, n’était jusqu’à présent pas reconnu comme une institution communautaire à part entière.
Né de la pratique des rencontres au sommet entre Chefs d’Etat et de gouvernement de la Communauté européenne – dont la première eut lieu en 1961 à Paris - le Conseil européen a été crée en 1974, à l’initiative de Valéry Giscard d’Estaing, alors Président de la République française. Dans un contexte marqué par la crise économique, un processus d’intégration à l’arrêt et une dégénérescence des institutions européennes, l’initiative du Président français, soutenue par le Chancelier Helmut Schmidt, visait à impliquer directement les chefs d’Etat et de gouvernement dans les processus européens et créer un centre d’impulsion politique capable de relancer la construction européenne. Le Conseil européen ne constituait toutefois pas une "institution" au sens propre, mais une instance ad hoc de décision et de coordination européenne, émanant du Conseil des ministres. C’est l’Acte unique qui reconnait pour la première fois le Conseil européen. Son rôle ne sera toutefois formellement définit qu’en 1992, dans le traité de Maastricht. Malgré cette reconnaissance et cette institutionnalisation progressive, le Conseil européen est maintenu en dehors du cadre institutionnel de l’Union. En consacrant le Conseil européen comme une institution communautaire de jure, le traité de Lisbonne constitue donc l’aboutissement d’un processus d’adaptation institutionnelle de plus de trente ans.
Quel rôle pour le Président du Conseil européen ?
Président "arbitre" ou président "fort" ? Le traité de Lisbonne propose une solution de compromis entre ces deux conceptions qui s’étaient affrontées au sein de la Convention. Si les prérogatives formelles du président du Conseil européen paraissent relativement limitées, il semble que l’étendue de ses pouvoirs et de son l’influence seront avant tout déterminées par la pratique et la personnalité du premier titulaire de cette charge.
Le traité de Lisbonne laisse en effet envisager deux types de rôles pour le président stable du Conseil européen : soit un président arbitre, dont le rôle se limiterait à préparer et présider les quatre Conseils européens annuels et à favoriser l’émergence de consensus en son sein ; soit un président acteur central du fonctionnement de l’Union jouant un véritable rôle d’impulsion et de suivi politique des décisions et qui parviendrait à incarner l’UE, aux yeux des citoyens comme sur la scène internationale. Si des interrogations planent sur les contours de cette nouvelle fonction, on peut toutefois penser au regard de l’histoire de la construction européenne et de l’évolution des institutions que ces silences et ces équivoques ne seront pas nécessairement synonyme de conflits et de blocages mais plutôt d’adaptations et de compromis.
Par ailleurs, un certain nombre de verrous posent des limites à l’étendue des pouvoirs du président du Conseil. La création du poste de président du Conseil européen représentait en effet pour certains un risque de rupture de l’équilibre du triangle institutionnel formé par la Commission, le Parlement et le Conseil de l’Union, ainsi qu’un risque d’affaiblissement de ces trois institutions, notamment, de la Commission, en tant que pouvoir exécutif et centre d’initiative communautaire. Deux mesures essentielles du traité de Lisbonne visent donc à préserver le fonctionnement du triangle institutionnel et à éviter tout dérive intergouvernementale : d’une part le président du Conseil n’aura pas autorité sur les réunions du Conseil de l’UE, d’autre part il ne disposera pas d’un service spécifique mais sera "assisté" par le Secrétariat général du Conseil.
Ceci n’est d’ailleurs pas sans rappeler les débats qui eurent lieu au moment de la création du Conseil européen en 1974. Certains Etats, en particulier les plus fédéralistes, voyaient en effet dans cette institution une "super structure" venant coiffer les institutions communautaires, avec le risque d’une emprise grandissante de la logique intergouvernementale, au dépend de la logique communautaire. La naissance du Conseil européen n’avait alors été possible qu’en l’échange de garanties institutionnelles et organisationnelles nécessaires à la préservation des relations entre les trois institutions communautaires et de leurs prérogatives. Parmi ces garanties, le refus de créer un secrétariat indépendant pour la préparation des travaux du Conseil européen était considéré comme l’une des plus importantes.
Quelles relations entre le Présidence du Conseil européen et les présidences tournantes du Conseil de l’Union ?
L’instauration d’une présidence stable du Conseil européen face à la présidence tournante du Conseil de l’Union, pose la question des liens et de la coordination entre ces deux présidences. Comment les orientations du Conseil européen seront-elles suivies et mises en œuvre au niveau du Conseil des ministres ? Le Conseil européen prendra t-il en compte le programme de travail de la troïka ?
Le Secrétariat général du Conseil ainsi que le Conseil "Affaires générales" auront un rôle tout à fait décisif à jouer pour assurer la coordination entre ces deux instances. Face aux craintes du déclin de l’autorité politique du Conseil de l’Union on peut d’ailleurs rappeler qu’à la suite de la création du Conseil européen en 1974, le Conseil de l’Union s’était progressivement imposé comme le lien essentiel entre cette nouvelle institution et les autres institutions communautaires, du fait se son rôle dans la préparation des travaux et le suivi des décisions.
Pour approfondir :
[1] Affaires économiques et financières ; Justice et affaires intérieures ; Emploi, politique sociale, santé et consommateurs ; Compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche) ; Transports, télécommunications et énergie ; Agriculture et pêche ; Environnement ; Éducation, jeunesse et culture
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