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Autriche

L’exposition des banques autrichiennes à la crise en Europe centrale et orientale et la question d’un plan de soutien de l’UE aux PECO

31 mars 2009

Il est bien connu que les banques autrichiennes ont massivement investi les pays voisins de l’Europe centrale et orientale et subissent de plein fouet les conséquences des difficultés financières de ces pays

L’Autriche qui est le principal investisseur dans les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) ayant rejoint l’Union européenne en 2004 et 2007 (à hauteur de 20% du marché), devant l’Allemagne, l’Italie, la Belgique, ou la Suède, se retrouve dans les pays les plus sévèrement touchés par la crise. Le montant total des prêts accordés par les banques autrichiennes à ces pays, soit près de 230 milliards d’euros, représente l’équivalent de 70% de son produit intérieur brut (PIB), ce qui illustre la vulnérabilité du système bancaire autrichien. Alors que ces emprunts bancaires sont libellés en devises (euro et franc suisse), la forte dévaluation des monnaies nationales - en particulier en Hongrie (forint), en Roumanie (leu) ou en Pologne (zloty)) - augmente les risques de défaut de paiement. Selon les prévisions d’un analyste économique [1], si un tiers des prêts consentis par les banques autrichiennes n’était pas remboursé, les pertes pourraient atteindre 8 % à 9 % du PIB de l’Autriche. Le quotidien de Vienne, Der Standard, souligne quant à lui qu’un "taux de défaillance de 10% conduirait à l’effondrement du secteur financier autrichien".

La principale crainte est que le recul brutal de la croissance dans les pays d’Europe centrale et orientale (qui pourait passer en moyenne de 6% à 2 ou 3%) débouche sur une période de récession, ce à quoi la plupart des PECO ont jusqu’à présent échappé contrairement à ce qui paraît s’annoncer de l’autre côté de l’Europe. Les répercussions de la crise dans les pays d’Europe centrale et orientale sont toutefois très différentes d’un pays à l’autre. Alors que la Slovénie, la République tchèque, la Pologne ou la Slovaquie présentent des fondements relativement solides, les plus touchés sont les pays baltes, avec en premier lieu la Lettonie qui a fait appel à l’aide du FMI dès novembre 2008, ainsi que la Hongrie, qui officialisé un plan d’aide avec le FMI fin octobre 2008, et la Roumanie qui a également obtenu, le 25 mars 2009, une aide du Fonds monétaire pour stabiliser son économie. Quelles seraient les conséquences de l’effondrement des économies de ces pays pour l’Autriche ? On les entrevoit, et c’est pourquoi, des plans sont esquissés pour éviter le pire.

Un plan d’aide d’Etat au secteur bancaire autrichien défini dans le cadre européen

Suite au Conseil ECOFIN du 7 octobre, puis au sommet extraordinaire de l’Eurogroupe, le 12 octobre 2008, à l’Elysée, les quinze chefs d’État et de gouvernement des pays membres de la zone euro ont adopté un cadre commun pour le sauvetage du secteur bancaire européen (comprenant injections de liquidités par la BCE ; garantie par l’Etat d’émissions obligataires et recapitalisation des banques par les États). Le lendemain, la Commission publiait une communication pour définir les modalités de l’attribution des aides d’Etat destinées à secourir les banques atteintes par le "credit crunch". Dans le prolongement de l’accord entre pays membre de la zone euro, les 27 Etats membres réunis lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre, adoptaient unanimement ce plan cadre, décliné ensuite au niveau national.

La première communication de la Commission sur le secteur bancaire a été suivie par deux autres communications, celle du 8 décembre 2008 sur la recapitalisation des banques et celle du 25 février 2009 concernant le traitement des actifs "toxiques". Ces communications ont valeur de règlementation. Elles tentent de concilier la nécessité de secourir des banques pour éviter leur faillite tout en évitant des distorsions indues de concurrence et en garantissant que les banques continuent de faire leur métier qui est de financer l’économie au travers de prêts aux entreprises, aux collectivités locales et à l’économie. L’encadrement juridique du traitement des actifs « toxiques » s’apparente à ce qui est engagé aux Etats-Unis, sous l’impulsion du Président Obama. Autant dire que la sortie de crise n’est pas pour demain !

C’est dans ce cadre que l’Autriche a mis en place un plan d’aide d’Etat au secteur bancaire de 100 milliards d’euros. 75 milliards d’euros sont destinés à apporter aux banques une garantie de leurs prêts interbancaires et 15 milliards sont utilisés à la recapitalisation des banques, l’Etat autrichien consentant en effet à ces dernières des apports en fonds propres pour renforcer leur solvabilité. Le 27 février, Erste Bank, première banque cotée d’Autriche et numéro deux en Europe centrale, qui avait annoncé une baisse de 27% de son bénéfice en 2008, a finalisé un accord de recapitalisation de 2,7 milliards d’euros avec l’Etat autrichien, dont la participation au capital s’élèvera à hauteur de 1,89 milliard d’euros. Parmi les banques ayant sollicité l’aide de l’Etat, figurent la banque Hypo Group Alpe Adria, sixième banque autrichienne, dont la majorité des personnels travaille en Europe centrale et orientale, et la Kommunalkredit, classée 6ème et nationalisée en novembre 2008. Seule la Bank Austria, fortement implantée an Europe centrale et orientale, paraît résister aux conséquences de cette crise, en affichant pour cette région des bénéfices équivalents à ceux réalisés de l’année précédente.

Le plan d’aide d’Etat au secteur financier présenté par l’Autriche à la Commission européenne et approuvé par elle le 10 décembre 2008 et est similaire à ceux présentés par les autres Etats membres. Toutefois, l’Autriche aura à renotifier son plan après un délai de six mois, ce pilotage ayant pour objet de veiller à ce que les aides soient bien dirigées et aient effectivement permis de restaurer la confiance entre les banques.

Pas de plan de soutien global aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO) mais des aides au cas par cas

Compte tenu de la situation de l’Autriche, le Chancelier Werner Faymann et le ministre des Finances, Joseph Pröll, ont plaidé depuis le mois de janvier 2009 en faveur de l’adoption d’un plan de soutien européen au secteur financier des PECO (dont les deux tiers iraient aux nouveaux Etats membres et l’autre partie aux pays voisins de l’UE dont l’Ukraine et les pays des Balkans). Le Luxembourg s’est ouvertement rallié à l’initiative de l’Autriche. A l’issue d’une rencontre le 27 février entre Joseph Pröll et le ministre luxembourgeois du Budget, Luc Frieden dans la perspective du Conseil européen du 1er mars, les deux responsables déclaraient que "la stabilité conjoncturelle de l’Europe de l’Est concerne l’Europe entière et doit à ce titre être traitée à l’échelle de l’Europe". Cette idée a en revanche reçu un accueil beaucoup plus tiède du côté de Bruxelles comme de l’Allemagne, de l’Italie, de la Belgique ou la France, quatre pays auxquels l’Autriche proposait de former une "alliance des principaux investisseurs".

Face au risque d’effondrement économique et au risque de faillite en Europe de l’Est, à la fuite des capitaux, aux tentations protectionnistes, et sur fond de débat sur les risques de division de l’UE entre l’Est et l’Ouest, la question d’un plan de soutien au PECO s’est toutefois imposée comme le thème central lors du Conseil européen extraordinaire convoqué par la présidence tchèque, le 1er mars 2009. Dans le cadre d’un mini sommet qui réunissait neuf pays d’Europe centrale et orientale [2], en amont du Conseil européen, la Hongrie, particulièrement touchés par la crise, proposait quant à elle un plan d’aide de l’UE de 160 à 190 milliards d’euros pour le secteur financier des PECO en difficultés, permettant notamment le rééchelonnement de leur dette. Appuyée par la Pologne, la Hongrie demandait également une adhésion accélérée des pays ayant rejoints l’UE en 2004 à la zone euro (parmi les dix pays, seuls la Slovénie et la Slovaquie y sont entrés). La présidence tchèque et l’ensemble des autres Etats représentés lors de ce sommet appelaient plus généralement à la solidarité européenne et à bannir toute forme de protectionnisme.

A l’issue du Conseil européen du 1er mars, les Etats membres, rangés derrière l’Allemagne et la présidence tchèque, se sont opposés à un plan spécifique en faveur des PECO, préférant procéder au cas par cas, en fonction de la situation particulière de chaque pays. Le communiqué publié à l’issue du Conseil rappelait "l’importance d’une stabilité macroéconomique dans l’ensemble de l’UE". Tout en insistant sur les "différences manifestes" entre les États membres d’Europe centrale et orientale, les chefs d’Etat et de gouvernement ont indiqué qu’une aide pour chacun des États membres confrontés à des déséquilibres temporaires serait envisagée. Il faut également préciser que quelques jours avant ce Conseil européen, la Banque européenne pour la Reconstruction et le Développement (BERD), la Banque mondiale et la Banque européenne d’investissement (BEI) décidaient de lancer une action commune pour venir en aide aux pays d’Europe centrale et orientale en débloquant 24,5 milliards d’euros sur la période 2009-2010, pour soutenir le système bancaire et l’économie réelle de ces pays.

Le mécanisme européen de soutien financier porté à 50 milliards d’euros et l’augmentation des ressources du FMI

Soucieux toutefois de donner des preuves manifeste et concrètes de "l’esprit de solidarité au sein de l’Union européen", les dirigeants européens ont décidé, lors du Conseil européen des 19 et 20 mars, d’assouplir leur position initiale en doublant la capacité de soutien financier de l’UE aux pays non membres de la zone euro, les plus touchés par la crise. Les Etats membres ont en effet accepté la proposition de la Commission de porter le plafond du mécanisme européen de soutien financier des balances des paiements de 25 à 50 milliards d’euros . C’est également par le biais du FMI (trois pays de l’UE bénéficient du soutien du FMI, la Hongrie, la Lettonie et la Roumanie) , que les Etats membres ont souhaité apporter une réponse à la crise dans les PECO. Appelant dans la perspective du G2O de Londres au doublement des ressources du Fonds monétaire, les 27 décidaient à l’issue du Conseil européen que la contribution de l’UE à cet effort s’élèverait à 75 milliards d’euros.

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Ce soutien de 50 milliards d’euros de l’Union européenne sera-t-il suffisant pour faire face à l’ampleur de la crise qui frappe les pays d’Europe centrale et orientale ? La réponse du Président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, à cette question est qu’il s’agit avant tout d’un "signal" et que l’UE serait prête à répondre aux cas spécifiques qui se présenteraient.

Le refus de lancer un plan européen de relance économique pour les PECO n’est-il pas toutefois une marque d’impuissance de l’Europe ? Son budget – limité à 130 milliards, soit à peine 1% du PIB européen – ne lui permet pas en effet de relance ambitieuse. Non seulement d’ailleurs, la relance ne viendra pas de l’Union, mais les industriels des pays d’Europe centrale commencent à rapatrier leurs usines vers leur pays d’origine. L’avenir dira si cette position de retrait de l’Union face aux difficultés particulières des économies des pays de l’Europe centrale et orientale était ou non une erreur. Il serait très dommageable en effet qu’elle suscite de la rancœur de la part des populations de ces pays pour qui l’adhésion à l’Union européenne était un gage de solidarité.

Pour approfondir

Conseil européen extraordinaire du 1er mars 2009, Communiqué de presse commun

Conseil européen des 19 et 20 mars 2009, Conclusions de la Présidence

[1] De Goldman Sachs, citée par le journal Le Monde, du 2 mars 2009

[2] Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovaquie